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美国农产品目标价格差额补贴政策及经验启示国际农业

时间:2020-09-03 来源:餐饮菜谱
 

从1938年开始,美国通过农业法案不断完善目标价格差额补贴政策,大致经历以下几个阶段。

(一)1938年农业法案建立平价差额补贴:目标价格差额补贴的雏形

1938年前,美国农产品支持政策主要是无追索权贷款。农民在播种期以未来收获的农产品作抵押,按照规定的贷款率从联邦商品信贷公司获得贷款,农产品收获后,如果市场价低于贷款率,农民可以把农产品交给公司偿还全部贷款;反之,农民可以在市场上卖掉农产品,还本付息后还能获得溢价收入。最初贷款率是根据1909~1914年的平价水平确定。由于贷款率水平较高,农民大都将农产品交到公司,形成国家高库存。为此,1938年农业法案调低了贷款率,一般为平价水平的52%~75%。

(二)1973年农业法案正式确立目标价格差额补贴

20世纪70年代初,强烈的国际需求促使美国改革农业政策刺激生产,1973年农业法案确立了目标价格差额补贴政策。一方面,降低价格支持水平。美国放弃根据历史平价确定贷款率的方法,改为根据国际价格灵活确定,一般低于国际价格。另一方面,制定目标价格,保护生产者利益。目标价格水平主要根据预测的国际价格制定,并综合考虑生产者成本因素动态调整。同时,美国政府放开生产者面积配额,补贴额计算按照农户的实际产量发放。1973~1977年,由于国际需求旺盛,市场价格高于目标价格,政策很少被触发。

(三)1985、1990年农业法案调整目标价格佳木斯市女性癫痫病医院差额补贴:固定目标价格水平,控制补贴面积

20世纪70年代末,美国农产品出口市场日益萎缩,国内供给充裕、库存爆满,市场价格持续走低。同时由于农产品生产成本不断增加,1977和1981年农业法案两次提高了目标价格水平。农产品价差不断拉大,导致政府的补贴支出大幅增加,同时补贴的增产效应使得农业结构严重失衡、生态环境恶化。为此,1985年农业法案规定,目标价格水平固定,与生产成本脱钩;进一步降低贷款率;重新启动面积配额计划,要求农户拿出5%~10%的面积休耕或保育;差额补贴按照配额内的实际产量发放。1990年农业法案实施更加严格的限产计划,将农户休耕或保育面积比例提高到10%~20%。

(四)1996年农业法案暂时退出目标价格差额补贴:改为脱钩的生产灵活性补贴

为适应乌拉圭回合《农业协定》,1996年美国农业法案规定,控制年度农业补贴总额,各农产品补贴按照历史配额面积和产量分摊。这一调整使得补贴和实际生产脱钩,生产者可以在法定补贴面积上种植任何农作物,原本和农产品生产挂钩的目标价格差额补贴也改为生产灵活性补贴。同时,把无追索权贷款改为营销援助贷款,政府保留对贷款的追索权。

(五)2002年农业法案建立的反周期补贴和2014年农业法案实施的价格损失保障补贴:目标价格差额补贴政策复出与升级

生产灵活性补贴虽然很好地适应了WTO规则,但是补贴和价格涨跌无关,补贴缺乏效率,浪费财政资金,各界强烈呼吁重新引入和昆明哪里能治癫痫病价格挂钩的差额补贴机制。同时,进入21世纪后美国实施扩张的财政政策,倾向于增加农业补贴。2002年农业法案把生产灵活性补贴改名为固定直接补贴,另外增加反周期补贴。反周期补贴的目标价格水平按照农户5年平均生产成本加合理利润确定,补贴额按照农户固定基期产量的85%确定,和目前实际种植作物无关,使得差额补贴和产品生产脱钩。

由于固定直接补贴在市场价格很高的条件下也不会减少,缺乏效率,各方呼吁要求废除。加上2008年金融危机后,美国财政再次出现紧张,2014年农业法案取消了固定直接补贴,同时提高了原来反周期补贴的目标价格水平,并把“目标价格”改为“参考价格”、“反周期补贴”改为“价格损失保障补贴”,但实质基本一样。

(一)农产品价格改革始终坚持发挥市场机制作用

在农产品价格改革中,美国始终坚持价格由市场决定,坚定施行目标价格差额补贴政策,政策仅在1996~2001年短暂退出。在政策退出阶段,美国发现直接、固定、完全脱钩的生产灵活性补贴虽然更加适应WTO规则,但是它不能有效管理风险,补贴的精准性和效率均不高。为此,2002年美国立即恢复目标价格差额补贴政策。

(二)差额补贴政策始终与其他政策有机结合

从演变历程看,政策始终是和无追索权贷款(或营销援助贷款)配合使用。目标价格差额补贴政策发挥作用的前提是农民有资金进行农业生产。美国农场在播种期需要较大的资金投入,无追索权贷款(或营销援助贷款)保证了农民能够按河南省鹤壁人民医院癫痫科好不好农时进行生产。同时,无追索权贷款(或营销援助贷款)相当于我国的最低收购价政策,保护了农民最基本的收益。

(三)差额补贴政策始终根据环境变化适时调整

美国农产品目标价格差额补贴政策始终根据国内外市场环境、国家财政收支、WTO农业规则等因素不断调整。如20世纪70年代初,为了刺激国内农业生产,提高了目标价格水平;70年代末为了减少国内农产品供给,降低了目标价格水平。20世纪80、90年代,迫于财政支出的压力,两次控制目标价格水平、减少差额补贴面积。20世纪90年代中后期,为规避WTO农业规则,把挂钩的目标价格补贴转为脱钩固定直接补贴,后来又设计出“半脱钩化”的反周期补贴和价格损失保障等。

(四)差额补贴政策落实有强大的支撑体系

农产品目标价格差额补贴政策效应的发挥,关键在于价格、面积、单产等信息的准确核定,为此美国建立了一系列配套措施。一是完善的市场信息发布制度和发达的农产品现货期货市场,为制定目标价格和采集市场价格提供支撑。二是健全的统计调查规则和系统、互联网和遥感等信息技术应用,为确定种植面积和单产提供保证。三是互联互通的生产者信用信息和财务结算系统,降低了政策操作成本和道德风险。

(一)坚定价格改革方向,建立相关配套政策体系

我国农产品价格改革要坚持“市场定价、价补分离”方向,完善农产品价格形成机制。逐步建立农产品目标价格补贴政策配套支持政策体系,推动政策衔接和政策创新。如宁夏哪个医院癫痫好探索衔接农业灾害保险政策,当农产品遭受灾害大幅减产,市场价飚升目标价格政策不启动时,农民的基本收益由保险赔付来保证。探索建立新的配套支持政策,如营销援助贷款、休耕补贴、资源环境保育补贴等。

(二)根据形势发展变化,适时调整政策形式内容

农产品目标价格补贴政策仍然属于“黄箱”,面临国际规则的挑战,需要调整政策的内容和形式。一是探索开展农产品生产配额管理。根据WTO规则,限产条件下的补贴免于削减承诺,如按照固定面积和单产提供补贴,或按照基期产量的85%或85%以下提供补贴。二是实施“半脱钩化”的补贴方式。在多哈回合农业谈判中,WTO成员明确把“不与生产相关”的支付也纳入“蓝箱”范围。我国可以探索市场价格采用当年价格,但补贴面积采用历史数据,实现价格挂钩、面积脱钩的“半脱钩化”补贴方式。三是借鉴美国做法,把政策名称改为“价格损失保障”。一方面,体现我国农产品支持政策的风险管理思想;另一方面,对外可以尽量避免“补贴”字眼,解释为基于价格风险的农民收入保障。

(三)强化制度建设与科技运用,建立相关的支撑体系

目标价格确定、市场价格监测和面积统计是目标价格补贴政策的核心。要建立科学的农业统计制度,注重历史数据的积累;要健全农产品信息发布制度,发挥信息对市场的引导作用;要完善农产品期货市场,发挥市场的价格发现功能;要运用互联网、遥感等现代信息技术手段,促进信息技术与农业的跨界融合,丰富数据统计、核准的手段。

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